田园综合体：如何解读土地政策与建设用地问题-尊龙凯时网址

2017年中央“一号文件”首次提出了“田园综合体”这一新概念，“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范”。

打造田园综合体与建设用地密不可分，也是很多建设者们的关注焦点，可以说，解决土地问题是建设田园综合体成功的关键。

一、政策原文

深化农村集体产权制度改革。落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。加快推进农村承包地确权登记颁证，扩大整省试点范围。

统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作。

认真总结农村宅基地制度改革试点经验，在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。

允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿。抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律，赋予农村集体经济组织法人资格。

全面开展农村集体资产清产核资。稳妥有序、由点及面推进农村集体经营性资产股份合作制改革，确认成员身份，量化经营性资产，保障农民集体资产权利。

从实际出发探索发展集体经济有效途径，鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，增强集体经济发展活力和实力。

研究制定支持农村集体产权制度改革的税收政策。深化集体林权制度改革。加快水权水市场建设，推进水资源使用权确权和进场交易。加快农村产权交易市场建设。

二、政策解读

文件提出允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。

文件强调，要认真总结农村宅基地制度改革试点经验，在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。

同时要注意的是宅基地等集体建设用地利用中：严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所;注意保护农户和农村集体经济组织的权利，防止集体资产被外来资本控制。

文件还提出，支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和收益、集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。

三、几个土地概念

1.集体建设用地

集体建设用地是田园综合体的重要承载形式。

集体建设用地，又叫乡(镇)村建设用地或农村集体土地建设用地，是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。

在国有建设用地一级市场中，政府既是管理者，又是组织实施者，并代表全民享有土地收益权。而在集体建设用地一级市场中，政府仅仅是管理服务机构，享有土地所有权的农民集体才是组织实施者并享有土地收益。

2.土地流转

随着经济新常态，国家实施了新型城镇化、生态文明建设、供给侧结构性改革等一系列战略举措，实行建设用地总量和强度的“双控”，严格节约集约用地管理。先后出台了《基本农田保护条例》、《农村土地承包法》等，对的用途管制有非常明确的规定。

特别是《国土资源部 农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号)的发布，更是将该要求进一步明确，使得发展休闲农业在新增用地指标上面临着较多的条规限制。

①土地流转带来价值重估

有权威报告指出，从土地资源的角度来看，一方面，土地流转将明显提升耕地价值，土地资源价值必将被重估;另一方面，土地流转持续推进背景下，耕地租金增速会高于过去。作为土地改革的核心，农地流转给二级市场最直接的机会来自于土地价值的重估。

②规模化经营成为现实

土地流转本质是推进土地要素的市场化，其作用能有效改善土地资源配置效率，进一步激活农业剩余劳动力的转移，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。

③农民将就地奔小康

土地的产业结构得以优化，效率得以提升，农民有了更多的选择，不再背井离乡而实现奔小康将成为可能。

三、全面打造田园综合体，与土地流转的具体关系

1.盘活农村闲置资产包括土地资源和其它资源：田园综合体以农业为依托来进行综合打造，发展休闲农业和各种旅游，会带来大量的社会资本注入农村市场，一个不可回避的问题就是土地问题，要想打造田园综合体没有土地可行不通，有土地不是你的也行不通，田园综合体的打造势必会带动当地土地的规模流转，影响当地的土地流转价格，使土地流转进入新常态。

2.相应扶持政策助力农村土地流转：当前我国正处在农业供给侧结构改革的关键时期，打造田园综合体有利于我国农业供给侧结构改革，有利于着力发展农村新产业新业态，促进三产深度融合，实现农业的全环节升级、全链条升值，国家势必会制定相应的优惠政策吸引社会资本投身到田园综合体的综合打造中，也势必会有更多的农村土地流转入市，从而吸引更多的人从事土地流转相关工作，解决就业压力。

3.推动农业产业化发展：把土地流转与农业产业结构调整有机结合起来，促进土地流转和土地规模化经营促进资源的合理配置，推动农业产业化发展，有利于提高土地的利用率，培育各类农业主体，培养种粮大户和职业化农民。

4.规范土地流转市场：土地直接或间接流转到外来投资者手中，是很多地方打造田园综合体的重要环节，规模化的土地流转有利于完善服务体系，强化流转服务平台建设，建立开放、竞争、公平、有序、规范的土地流转市场，完善流转机制。

5.盘活农村闲置房屋：闲置民居变成了乡村酒店，荒山变成了度假村，水塘变成了垂钓园，农田变成了观光采摘园，而这些项目主要是通过土地流转实现的。

6.完善土地流转市场：田园综合体的打造过程复杂，势必会导致不少土地纠纷，而这些土地纠纷对于土地流转市场和土地流转相应法律法规的完善提供了现实依据。

7.规范土地流转价格：现在土地流转价格基本都是农民要价，主要依据也是地块本身的优越条件还有根据当地的土地流转价格来定价，价格没有统一的标准，买卖双方就土地价格存在争议，田园综合体的全面大打造，解决了土地流转分散，无法流转的难题，也为当地土地流转市场提供了一个相对合理的参考价格。